县域是推动城乡一体化发展的基本单位，在乡村振兴、新型城镇化、国家治理现代化等重要进程中占有独特地位。县域人口变化关系到县域的发展及其重要载体作用。鉴于此，本文尝试利用全国人口普查和全国抽样调查数据，考察人口负增长趋势下市辖区以外县人口发展的特征和变化趋势，分析可能存在的突出问题和挑战。县域人口变化带来的影响。

县常住人口持续下降，大中县数量减少。

2025年底，我国约51.5%的人口居住在县域，对应人口7.25亿。与1990年、2000年、2010年相比，目前县域人口规模和比重均处于最低水平。回顾过去，1990年，我国县域常住人口达到9.44亿，占全国总人口的81.4%。是我国人口的主要居住区。然而，随着我国人口自然增长率的下降，沿海城市的发展和劳动力需求的增加，导致人口大规模外流，以及大量行政区划调整，取消了县、市、自治区。建区后，我国县域常住人口进入持续负增长阶段，人口规模加速增长。 1990年至2000年、2000年至2010年、2010年至2025年，我国县域常住人口分别减少2800万、8400万和1.07亿，平均人口增长率分别为-0.3%、-1.0%和-1.4%。相应地，县域人口占全国总人口的比重也不断下降，从1990年的81.4%下降到2025年的51.5%，处于较低水平。

1990年以来，我国县域小型化趋势不断加剧。人口20万以上的县数量持续减少，人口20万以下的小县数量增多。我国常住人口不足20万人的县数量出现波动和增加。 1990年至2010年这些县的减少主要是由于区域合并和人口增长。然而，从2010年到2025年，这些县的区划变化非常有限，主要是因为人口规模为20万。 ——县域人口减少50万（不含）的影响在其他类型县域数量减少的情况下实现了增长的逆转。总体来看，人口20万以上、100万以下的县仍占我国的主导地位，但人口50万以上、50万以下的县的数量和人口仍占我国的主导地位。必都出现了逆转，人口整体萎缩成为县域缩小的主要原因。

全县人口城镇化水平显着提高，非农就业比重快速提高。

我国县域常住人口城镇化水平已从城镇化初级阶段进入城镇化加速增长的中期阶段，仍略低于同期全国城镇化水平。 1990年至2025年，我国县域城镇化率提高36.5个百分点，年均提高1.2个百分点左右。城镇化率增速和增速与全国水平基本一致。但我国县域户籍人口城镇化率始终低于县域户籍居民城镇化率，两者差距不断扩大，从1990年的0.4个百分点到2010年的18.6个百分点。农业转移人口已落户县城。比例有限是造成这种差距的主要原因。尽管相关部门没有提供2025年相关数据，但短期内很难完全消除这一差距。在保留农业转移人口原有农村户籍产权的基础上，进一步增强其真正落户城市的意愿，或许仍是未来城乡一体化发展的关键。

在县域城镇化快速发展过程中，县域非农就业比重快速上升。 1990年至2025年，县域人口第一产业从业人员比重持续下降，从88.9%下降到31.3%，下降了57.6个百分点，首次低于第二、三产业从业人员比重。但即使到2025年，县域劳动力第一产业就业比重仍高于全国平均水平（23.6%），第三产业就业比重仍低于全国平均水平（48.2%）。从产业内部构成看，县域人口较多集中于批发零售、住宿餐饮等服务业，其次是制造业、交通运输、建筑业、电热力及水生产供应等能源业。总体职业地位较低，就业结构仍需改善。

县域人口净流出规模快速增长，80%以上的县域出现人口净流出。

在全国人口城镇化快速发展过程中，我国跨县流动人口不断增加。其特点是县际间流入人口稳定增长，流出人口快速扩张，县内人口净流出持续增加。 20世纪90年代至21世纪初，随着农业体制改革的全面实施、乡镇企业的快速发展、城镇国企改革的推进，县域流出人口和流入人口稳步增长。 2000年，我国县域流入人口1805万人，流出人口5414万人。县域人口净流出约3609万人，69%的县域出现人口净流出。

2010年至2015年，全国流动人口增速进入调整期。县域流入人口规模下降，年均增速回落至1.8%。县域净流出人口持续增加，总人数突破1亿人。 2025年，县域人口流入规模持续下降，县域人口流出活跃度仍在增强。净流出人口总数已超过1.5亿人。我国县际流出主要是省际和城乡迁移，县际之间人口流动十分有限。可见，人口流出对县域人口减少的影响不容忽视。

全县劳动年龄人口持续萎缩，老龄化程度持续加剧

在人口自然转型和城镇化进程中，我国县域人口结构发生了显着变化。 1990年以来，我国县域劳动年龄人口规模持续萎缩，相应比例2010年后停止上升并呈下降趋势，县域劳动年龄人口萎缩速度加快。 1990年至2000年，全县劳动年龄人口年均增长率为-0.13%，2000年至2010年下降至-0.21%，2010年至2025年进一步下降至-2.40%。

在生育转变和县域劳动力人口萎缩的共同影响下，我国县域65岁及以上老年人口规模和比重持续增加。 1990年，我国县域老年人口仅为5300万； 2025年，县域老年人口达到1.08亿人，增长103.7%。老年人口占全县总人口的比重也持续上升，由1990年的5.6%上升到2025年的14.9%，提高了9.3个百分点。其比重和比重增速均高于全国平均水平。受年龄结构变化影响，全县老年人口抚养比持续上升，由1990年的8.5%上升到2025年的22.9%，对全县总抚养比增长的贡献快速提升。

全县人力资源禀赋快速增长，但教育结构仍需优化。

虽然劳动年龄人口持续萎缩，但县域人口受教育程度不断提高，高等教育人才比重显着提高。 2025年，全县高等教育（大专及以上）人口达6001万人，占比8.9%。与1990年相比，全县受过高等教育的人口扩大了近10倍，比重提高了8.3个百分点，为县域发展提供了更多的高素质人才。

但小学、初中文化程度人口仍占全县人口的主体，全县整体教育结构仍需优化。即使到2025年，全县人口中高中及以上文化程度也只有22.4%，远低于初中比例（40.4%），也低于小学比例（32.2%）。此外，县域人口受教育年限仍低于全国平均水平（9.5年），与全国的差距由1990年的0.4年扩大到2025年的0.9年。这些现象意味着：县域教育资源不足、人才流失现象依然存在。

对策与建议

在我国推进城乡一体化、乡村振兴的背景下，县域人口高质量发展是需要更加细致深入研究的重要课题。结合我国县域人口发展面临的挑战，本文认为应从三个方面入手，充分挖掘县域人口潜力，应对未来挑战。

一是遵循县域人口发展规律，切实推进县城城乡一体化。各县要根据本地区人口发展规律和趋势，统筹兼顾。提高县域公共服务水平，实现城镇常住人口基本公共服务全覆盖，增强县域人口吸引力，保持适度人口规模。

二是优化县域产业结构，重视三产融合发展。县政府要充分利用自身资源、区位和政策优势，大力发展优势产业，积极招商引资，加快二、三产业发展和县域产业结构转型。由于县域禀赋不同，还要注重一二三产业融合，保护小农利益，完善产业布局，延伸产业链，形成完整的产业闭环，保障县域经济增长和发展。增加县域居民收入，促进农业现代化发展。

三是完善县域基础养老服务，加强养老服务多元化供给。随着我国县域人口老龄化速度加快、养老需求多元化，县域要加强普惠性、基础性、基础性的民生建设，推动基本养老公共服务向常住人口全覆盖转变。重点拓宽和打通养老服务需求增量渠道，了解县域老年人口的实际养老需求，加强基本公共服务的区域协调。构建老龄化社会服务支撑体系，推动基础设施建设与老龄化改造有效衔接，完善县乡村多层次老年和社会工作服务。此外，要分类识别养老需求的区域和群体差异，因地制宜、分类施策，提供多层次、多类型的基本公共养老公共服务。

（作者单位：中国人民大学人口与健康学院、中国人民大学人口与发展研究中心、青年与社会建设教研室、中共湖南省委党校、学校中国人民大学人口与健康学院）

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